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Discours de la méthode sur l’art de réformer en France
Notaires, taxis, pharmaciens... la France n’a jamais semblé aussi impossible à réformer alors que la réforme n’a jamais semblé aussi nécessaire. Il est temps de parler méthodes, de regarder celles qui ont marché ailleurs.
--- de Jean-Marc Vittori
Décidément, ce pays semble impossible à réformer. La rue s’emplit, voire s’embrase à la moindre évocation d’un projet. Chauffeurs de taxi, buralistes, notaires, pharmaciens, avocats, routiers, mais aussi fonctionnaires, retraités, familles, entreprises, intermittents du spectacle, Bretons… L’espace imparti à cette chronique ne suffirait pas à énumérer tous ceux qui sont prêts à édifier des murailles dès que le vent de la réforme commence à souffler de leur côté. Le nouveau Premier ministre, Manuel Valls, semble déjà reculer avant même d’avoir avancé. Pourtant, la France va trop mal pour que rien ne change. A en croire les sondages, les Français sont d’ailleurs très favorables au changement (dès qu’il ne les concerne pas). Ce qu’il faut faire figure dans les innombrables notes, rapports, livres consacrés au sujet depuis des décennies. Et Paris a promis d’avancer à Bruxelles. La question n’est pas le « quoi », mais le « comment ». Or il y a au moins trois méthodes pour faire passer des réformes.
La première technique est le « grand bargain », une négociation globale où les changements sont tellement nombreux qu’il est difficile de savoir qui perd et qui gagne. Elle a servi dans les négociations commerciales menées au sein du GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce). Je baisse mes droits de douanes sur les importations d’acier, tu baisses les tiens sur l’automobile. Je supprime les quotas de ci, tu enlèves tes normes protectrices sur ça. Pendant des décennies, des dizaines de pays ont ainsi négocié l’ouverture de leurs économies, en lâchant sur certains points et en avançant sur d’autres. Un « grand bargain » serait précieux en France : les entreprises céderaient du pouvoir mais gagneraient en sécurité juridique ; les fonctionnaires lâcheraient un peu de sécurité de l’emploi en échange d’autonomie, etc. Le problème, ici, est qu’on ne voit pas bien qui pourrait l’organiser. En France, les vagues de changements n’ont jamais été négociées. Elles ont été imposées par les grandes marées de l’Histoire, parfois pacifiques (passage de la IVe à la Ve République), souvent violentes (Révolution de 1789, guerres mondiales).
La deuxième technique est le sifflet. On maintient les avantages réservés à certaines professions pour ceux qui sont en poste, mais on les supprime pour les nouveaux entrants. Pour affaiblir les résistances, la disparition peut être programmée par étapes à long terme (en 2020, en 2030). Les avantages se dissolvent dans le temps. C’est par exemple ce qui se passe avec le nombre de trimestres requis pour avoir droit à une retraite à taux plein, qui augmente chaque année. C’est aussi ce qu’avait tenté le gouvernement Juppé avec la réforme des régimes spéciaux de retraite en 1995. Le projet a buté sur l’injustice du sifflet : elle crée deux catégories différentes au sein d’une communauté . Si les avantages à supprimer sont vraiment devenus difficiles à justifier, peut-on les supprimer pour les uns et pas pour les autres ?
La troisième technique, elle, consiste à faire non de l’économie mais de l’économie politique. Trouver les moyens politiques de faire passer des réformes économiques. Il y a ici un outil simple. Décrit en détail par deux économistes français, Jacques Delpla et Charles Wyplosz, dans un livre publié en 2007 (« La fin des privilèges. Payer pour réformer », aux éditions Hachette), il consiste à indemniser les perdants des réformes. L’exemple des chauffeurs de taxi, sur lequel Jacques Delpla a beaucoup travaillé, est à la fois simple et parlant. Si la perspective de la concurrence fait hurler les chauffeurs de taxi, c’est parce qu’elle abaisse la valeur de leur « plaque », l’autorisation administrative d’exercer, qui constitue souvent leur seul patrimoine capable de financer la retraite. Le gouvernement pourrait ouvrir l’activité de taxi à la concurrence, et indemniser les chauffeurs en rachetant leur plaque – quitte à emprunter les milliards d’euros nécessaires, remboursés ensuite par une redevance sur les courses. La même technique peut s’employer ailleurs : professions réglementées, fonction publique...
Il y aussi d’autres moyens, plus sophistiqués, mêlant intimement économie et politique. Le point de départ est le constat que les victimes des réformes sont souvent peu nombreuses mais qu’elles ont beaucoup à perdre et sont du coup très organisées alors que les bénéficiaires, qui constituent la grande majorité, ont peu à gagner et se sentent donc peu concernés. La méthode consiste à faire évoluer le rapport de forces, pour qu’il devienne plus favorable au changement. Les économistes de la Banque mondiale et du FMI avaient beaucoup travaillé dessus dans les années 1980, quand les pays en développement semblaient incapables de se réformer. Ceux de l’OCDE, le think tank des pays avancés, ont aussi planché sur la question dans les années 2000. Les aspirants au pouvoir devraient tous lire et relire son rapport , « The Political Economy of Reform », publié en 2009. « Il est important d’avoir un mandat électoral pour réformer ». N’est-ce pas, M. Hollande ? « La conception des mesures doit être étayée par des travaux de recherche et une analyse solides. » N’est-ce pas, M. Sarkozy ? A travers une multitude d’exemples, les experts de l’OCDE montrent que la réforme structurelle prend du temps, que la cohésion gouvernementale est essentielle, que « la concertation peut être utile mais elle n’est pas un substitut au leadership du gouvernement », qu’il faut de l’obstination, et aussi expliquer longuement à l’opinion publique le coût du statu quo. Oui, il est possible de réformer, même en France. A condition de savoir s’en donner les moyens.
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